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监理行业改革,亟待澄清这3个问题!

发布时间:2018-02-01 15:17:13

1、监理单位的责任主体地位将会改变?

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号。下简称《意见》)指出:“全面落实各方主体的工程质量责任,特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。”

住建部下发的《工程质量安全提升行动方案》(下简称《方案》)也指出:“严格落实工程建设参建各方主体责任。进一步完善工程质量安全管理制度和责任体系,全面落实各方主体的质量安全责任,特别是要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。”

据此,部分人便认定建设监理单位将由过去的责任主体转变成了非责任主体。


其实,这是错误的。理由有二。

其一,从语义和逻辑来看,我们并不能得出要将建设监理单位排除在建设工程质量责任主体之外的结论,因为《意见》与《方案》的“特书”之大前提,分别是“全面落实工程建设参建各方主体责任”与“全面落实各方主体的质量安全责任”,此其一。

其二,为了突出重点,《意见》与《方案》才指出“特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任”。

一,由住建部组织开展的“工程质量治理两年行动”的主题和主要目的就是要落实以建设单位、勘察、设计、施工单位和监理单位为单位主体,以及这些单位的建设项目负责人为个人主体的五方责任主体终身责任制。如果没有监理单位这一方责任主体,又何以有“特别强化”的其他四方责任单位的责任呢?

二,从《方案》的总则性的概述来看,业已将“企业责任与个人责任并重”作为工程质量安全提升行动的一项基本原则。

三,从相关领导、专家的解读来看,监理企业仍然是建设工程质量主体责任之一。

2017年6月23日,中国建设监理协会副会长王学军在区域建设监理协会工作联席会第五次会议上的讲话中明确指出:“今年3月,住建部开展《工程质量安全提升行动》活动,易军副部长在讲话中指出,建设、勘察、设计、施工、监理单位是工程建设主体,提升工程质量安全水平首先要提高参建各方的质量安全意识和管理水平。

中国建设监理协会为贯彻落实《工程质量安全提升行动方案》提出了十项举措,以〔2017〕14号文向会员单位发出了通知。重点是积极发挥服务职能、落实监理主体责任、加强质量安全制度建设、提升监理技术创新能力、推进监理诚信体系建设等。”


这段话有两个重要信息,

其一,该讲话的时间是2017年6月23日,也就是说,讲话的时间迟于2017年2月21日出台的《意见》;

其二,讲话虽然没有明确强调监理企业仍然是建设工程质量的责任主体,但从逻辑上来把握特别是从行业术语的通常语义来领会,其“落实监理主体责任”自然包含总监理工程师及其所在的监理企业这两个主体责任。


2、监理行业将被取消?

有人认为“从文件中的要求和文件中对企业和执业人员的相关职责的划定可以看出,未来监理人在法律地位上、职能和职责上都将有重大的调整和改变。”“取消独立的监理行业,使之回归于咨询行业”,在此基础上还进一步指出:“监理的职能来源于咨询行业的项目管理服务,在它完成了特殊的历史职责之后,回归其自然职能体系也就顺理成章。”其实,这也是错误的。

  • 一是这种说法毫无政策依据。

《意见》明确了我国建筑业的改革和发展方向,诚如易军在解读该《意见》时所说:“这是建筑业改革发展的顶层设计”,“充分体现了以市场化为基础,以国际化为方向的理念,是今后一段时间内建筑业改革发展的纲领性文件。”

然而,纵观《意见》,压根儿见不到取消监理的字样,看到的恰恰是通篇多处提到强化、改善监理工作之类的字眼。

《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》,是对中央城市工作会议精神和《意见》的落实和细化,是我国工程监理行业转型升级、创新发展的行动指南,其效力仅次于《意见》。该文件亦未提及取消工程监理行业,其实,这个文件的名称,就已经表明了国家行政主管部门对监理行业支持和扶植的鲜明态度。

诚如现任深圳市监理工程师协会顾问汪振丰所言:“依照国际上通行的做法,为使法律责任落实到从业人员,监理制度市场化改革的发展方向是逐步取消企业资质而不是取消监理制度本身。”

  • 二是混淆了“工程咨询”与“工程监理”这两个不同的概念。

诚然,推行全过程工程咨询服务是我国监理行业的一大发展趋势。然而,推行全过程工程咨询服务并非要取消工程监理更不是要以取消工程监理为前提条件。

从形式逻辑的角度而言,全过程工程咨询服务与工程监理是包含与被包含的关系,直言之,工程监理仅仅只是全过程工程咨询服务中的一项内容或一个环节,而且作为监理行业来说还是最为重要的内容和环节,是监理行业实行全过程工程咨询服务的立足点和出发点,对于监理行业而言,没有监理也就没有全过程工程咨询服务,用一个成语来说就是“皮之不存,毛将焉附?”

其实,关于全过程工程咨询服务与工程监理二者的关系,无论是国务院办公厅的意见还是住建部的意见,无论是国家出台的政策还是专家学者的学说,无论是住建部还是国家其他相关行政主管部门的态度,都十分明确而且高度一致。

首先,《意见》在其“培育全过程工程咨询”一处中明确指出:“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询,培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。

在民用建筑项目中,充分发挥建筑师的主导作用,鼓励提供全过程工程咨询服务。”

《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》也强调要“创新工程监理服务模式”,“鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上,向‘上下游’拓展服务领域,提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的‘菜单式’咨询服务。

对于选择具有相应工程监理资质的企业开展全过程工程咨询服务的工程,可不再另行委托监理。适应发挥建筑师主导作用的改革要求,结合有条件的建设项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式,试点由建筑师委托工程监理实施驻场质量技术监督。”强调“提高监理企业核心竞争力”,“鼓励大型监理企业采取跨行业、跨地域的联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询,培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”


其次,国家其他相关行政主管部门也持同样的态度。

2017年7月17日,国家发展改革委投资司发布《工程咨询行业管理办法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,将工程设计、工程监理等从咨询业务范围中去除的同时,增加了全过程工程咨询这一大类业务,而删除工程监理这一传统的咨询业务的原因仅仅只是为了厘清其与住建部管理职能上的分工。最后,相关业内和学界的主流意见亦并无取消监理之义。

2016年12月16日,郭允冲会长在中国建设监理协会应对工程监理服务价格市场化交流会上的讲话时明确指出:

建设工程全过程一体化项目管理,就是具有比较高的土木工程勘察、设计、施工、监理及其管理的专业知识和实践经验的专业人员组成的全过程一体化项目管理企业(也可称作综合咨询公司),接受建设单位(业主)的委托,按照建设单位建设工程项目的意图和基本要求,组织符合要求的前期咨询、勘察、设计、施工、监理力量,全权负责工程的前期咨询、勘察、设计、施工、监理等全过程一体化项目管理,在合理工期内,把一个完整的完全符合建设单位意图和要求的,安全、适用、经济、美观的工程项目交给建设单位。

这个讲话更具说服力,因为这个讲话的时间先于2017年2月21日出台的《意见》,这足以说明早在《意见》问世之前的2016年12月16日,中国建设监理协会的领导和专家就将工程监理与全过程工程咨询服务严格地区别开来。

我们有理由认为,郭允冲所说“建设工程全过程一体化项目管理”实际上指的就是全过程工程咨询服务,不过,其就“建设工程全过程一体化项目管理”这一概念所做的诠释,将施工也拉进了全过程工程咨询服务之中,此与《意见》第三条第(四)项,以及《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》第二条第(三)项,对“全过程工程咨询”所做的界定是有所不同的,我们应当以国务院办公厅和住建部的意见为准。


3、个人执业是否需要企业为依托?

根据中国建设监理协会王学军副会长2016年12月3日在深圳监理协会指导工作时的讲话精神,特别是结合《意见》第二条第(一)项即“优化资质资格管理”一节的内容来看,取消监理行业的资质管理制度将是我国建筑业改革的一大走向,这是毫无疑义的。这对于监理行业的人士来看,不啻是一则利好消息。

然而,问题又来了,这就是:监理企业取消资质后注册监理工程师就不需要企业作为依托了吗?

对此,部分人认为,既然连企业资质都取消了,那么个人执业就应当百分之百的单干才是。这种说法正确吗?

对此,相关专家的回答是否定的。编者曾将深圳市监理协会会长方向辉的一篇演讲稿整理后,以《取消企业资质、强化个人执业,天堂还是地狱?》为题,发布在2016年12月6日《建设监理》的微信上。

笔者整理如下:

  • 一是我国香港与许多发达国家的同行个人执业都需要以企业为依托。

香港地区的建筑测量师与我们内地的监理工程师的执业内容、执业性质基本相似,而国际上众多发达国家、英联邦国家的同业情况又与香港的情况基本相同。因此,香港地区和发达国家的做法对我国当下正要进行的监理行业的改革具有重要的借鉴意义。

香港地区虽然实行个人执业制度,但测量师均要以企业的名义承接工程业务,并由企业与建设单位签订工程业务委托合同,所以个人执业也都需要以企业为依托。香港同行的企业所承担仅仅只是继续履行工程业务委托合同的经济责任,而测量师个人则要承担其所有的执业责任。

若因个人执业失误诱发工程事故,追究法律责任的是执业失误的个人,而不是其所在的企业和企业老板;若个人执业因失误引发工程事故的,执业者将会被暂停执业资格、注销职业资格或被追究法律责任而入狱,企业仅需重新委派另一名测量师去接替,这也是企业需要承担的经济责任。从上述有关香港同行的情况可以看出,实行个人执业制度,企业照样存在。

  • 二是我国监理行业推行个人执业制度同样也需要有企业做依托。

首先,工程监理是一个特殊的行业,需要多专业人才的精诚合作方能履行合同项下的义务,即使一项普通的房建工程亦往往涉及众多领域的专业知识的技术。

我国监理行业推行个人执业制度后,项目监理机构同样也需要由具有相关专业能力的监理人员组成,而企业作为一个具有一定注册资本和财务能力的经济组织,恰恰又拥有相应的骨干团队和储备工程监理人员的经济实力。

同时,正因为企业拥有相当的工程监理人才的储备,也就才有能力及时调配相关的监理人员或组成新的项目监理机构,以应不时之需。反之,如果以执业人员的个人名义与建设单位订立工程监理合同,若执业人员在执业过程中因工作不力或工作失误被暂停执业资格、注销执业资格或被追究法律责任而锒铛入狱,又由谁来继续履行合同,这将是一个迫在眉睫而又难以解决的问题。

另一方面,更为重要的是,监理委托合同当属经济合同,监理方必须具备一定的经济履约能力,否则,对方是不会与监理方签订监理合同的,而只有拥有一定注册资本和财务能力的企业,才在法律上拥有独立承担民事责任资格,才拥有相应的经济履约能力。

这也是我国香港地区及众多发达国家的同行,承接工程业务都要以企业的名义去与建设单位订立委托合同的原因。

综上所述,取消企业资质,推行个人执业制度,企业照样存在,企业原有的骨干团队和经营管理班子仍需保留,我国香港地区及诸多国家、地区如此,我国大陆地区也当如此。

所以监理企业仍然是建设工程质量主体责任之一。